Con le politiche per il federalismo fiscale, è perseguito l'obiettivo dell'autonomia finanziaria degli enti locali, in modo che possano disporre di risorse economiche certe e derivanti da tributi propri o da compartecipazioni al gettito di tributi erariali, al fine di esercitare al meglio le funzioni proprie e quelle conferite.
Il federalismo supera la logica dei trasferimenti di risorse economiche dallo Stato centrale alle Autonomie locali, per responsabilizzare queste ultime.
Infatti, le funzioni fondamentali sarebbero gestite con le risorse economiche fiscali prestabilite e prodotte nei territori in cui ricadrebbero, come servizi ed investimenti, mentre la garanzia dei livelli essenziali dei servizi pubblici nei territori con minore capacità contributiva avverrebbe mediante fondi perequativi, finanziati con una quota di entrate tributarie, per compensare gli squilibri tra le entrate e le spese per la gestione delle funzioni obbligatorie.
La questione non è così semplice, come sarà di seguito evidenziato.
Per federalismo, si intende in genere l’esperienza di più stati o regioni indipendenti, che si uniscono in uno stato federale, e rinunciano ad una parte delle proprie funzioni.
In Italia si è invece inteso come federalismo il percorso inverso, in cui allo Stato si chiede di conferire alle Regioni ed agli enti locali ulteriori funzioni, rispetto a quelle conferite con l’esperienza del decentramento, con l’aggiunta dell’autonomia normativa e tributaria necessaria per la corretta gestione delle funzioni richieste.
Occorre inoltre considerare che l’Italia non è una federazione di Stati o di Regioni, ma una Repubblica, e la forma repubblicana dello Stato non può essere modificata (v. art.139, Cost.).
E’ stato quindi utilizzato il termine di “devoluzione”, per sottolineare la peculiarità di questo percorso di “federalismo”, culminato nella riforma del Titolo V° della Costituzione, e preceduto da altre importanti riforme, come il d.lgs.267/00 e la legge 131/2003 sull’ordinamento degli enti locali e dalle leggi 59/97; 127/07, dal D.lgs. 112/98 e dalla l.r. 10/99, sul decentramento di funzioni.
La devoluzione, secondo una parte della dottrina, avrebbe il pregio di efficientare il sistema e di far spendere meglio le risorse economiche pubbliche alla P.A., responsabilizzata dal dovere di gestire le funzioni fondamentali con risorse fiscali prestabilite e poste a carico dei cittadini – elettori, che sarebbero nelle condizioni di vedere meglio come sono spesi i propri tributi.
Il ddl per l’attuazione del federalismo fiscale anticipa, nella sua versione attuale, tali temi ed alcuni principi contenuti nel Codice delle Autonomie, relativamente alla definizione delle funzioni fondamentali delle Province e dei Comuni e della sostituzione del principio del finanziamento della spesa storica degli enti locali con quello del finanziamento dei costi standard.
Un apposito percorso di convergenza degli enti locali verso le spese (i fabbisogni) standard è individuato dalla normativa, come obbligo e nei termini da definire con il dpef.
Particolari forme di premialità saranno previste per gli enti locali che a fronte di un elevato livello dei servizi offerti, garantiscano una pressione fiscale inferiore alla media.
Il principio fondante la pdl sul federalismo, sotto il profilo finanziario, è che per ogni singola funzione essenziale gestita dagli enti locali debba corrispondere una specifica fonte di finanziamento, in termini di fiscalità diretta, o di compartecipazione al gettito tributario, o di fondo perequativo. La copertura del fabbisogno è garantita solo per i servizi essenziali di cui all’art.117 comma 2 lettera m) come la sanità.
Il fondo perequativo alimentato dalle Regioni virtuose e con maggiore capacità contributiva finanzia i maggiori costi oggettivi sostenuti dalle altre Regioni per le funzioni essenziali, escludendo i costi esorbitanti da quelli standard ossia relativi alle inefficienze, che invece dovrebbero essere ripianati con tagli ad altri servizi o con maggiori imposizioni fiscali, nelle aree direttamente interessate.
Dovrebbero rientrare tra le prestazioni essenziali, per le quali è garantita questa forma di copertura, quelle per il trasporto pubblico locale, per i servizi sociali, e il settore educativo.
Il finanziamento delle funzioni non essenziali non avviene sulla base del principio della copertura del fabbisogno ma della perequazione della capacità fiscale ai sensi dell’art. 119 comma 3 della Costituzione.
La perequazione riduce, ma non annulla, le differenti entrate fiscali pro capite, quindi rende più complesso il percorso di risanamento nelle Regioni meno ricche.
Il percorso del decentramento ha concentrato sui Comuni, per gran parte di piccole dimensioni territoriali ed organizzative, l’onere di gestire molteplici funzioni fondamentali. Le funzioni statali sono circoscritte a quelle espressamente individuate all’art.117, Cost.
Secondo la Strategia di Lisbona dell’UE, la P.A. non deve solo garantire i servizi fondamentali, ma il suo ruolo, nella attuale “società dell’informazione”, è anche quello di promuovere lo sviluppo economico, creando opportunità in termini di conoscenza, istruzione e formazione, nonchè favorendo investimenti nei servizi pubblici locali, nell’informatizzazione e nello sviluppo delle nuove tecnologie.
Le difficoltà dei piccoli Comuni italiani sono quindi (anche) difficoltà nell’avvio di azioni di rilancio dell’economia. I piccoli Comuni italiani con fatica garantiscono i servizi fondamentali, ma non riescono a trovare le risorse economiche che sarebbero necessarie per sfruttare tutti i possibili finanziamenti resi disponibili dai Programmi dell’UE, che cofinanzia progetti di sviluppo che esorbitano dal novero delle funzioni fondamentali e dell’ambito delle potenzialità di investimento degli enti locali. Negli Stati in cui minore è la frammentazione (Irlanda, Portogallo), maggiore è la possibilità di progettare. Per gli enti locali italiani, c’è da un lato l'ottimale possibilità di accedere ai fondi strutturali, destinati ai singoli stati per perseguire le politiche strutturali dell’UE, mentre dall'altro è naturale una certa difficoltà di accedere a tutti i finanziamenti previsti nei numerosi programmi UE, anche perché per presentare i progetti, bisogna conoscere a fondo la disciplina di ciascun bando e programma, seguire complesse procedure di rendicontazione, redigere in lingua inglese il progetto, e cofinanziarlo mediamente per il 50%. A ciò si aggiunga che i programmi prescrivono sinergie tra soggetti pubblici e privati, che comportano l’esigenza di addivenire ad accordi preliminari, sulle quote di cofinanziamento a carico di ciascun parner, sull’individuazione e sulla ricerca degli specialisti (sempre pochi, numericamente, rispetto alle esigenze), incaricati per seguire l’iter della procedura e predisporre il progetto.
Stante l’inadeguatezza degli ambiti territoriali comunali, inoltre, è stata frammentata la filiera della P.A. locale, anche perché sono sorti negli anni, per effetto di leggi statali di riforma, numerosi enti sovracomunali obbligatori (le cd. “ATO”), per la gestione delle più svariate funzioni (ciclo dei rifiuti, ciclo delle acque, sistemi turistici locali, sociale, istruzione, formazione e lavoro, ecc., delle quali si tratta nel sito, in diverse pagine).
Non sono riunibili tutte le ATO, in uniche realtà intercomunali e polifunzionali, perché ciascuna funzione necessità di ambiti territoriali più o meno ampi, ed adeguati alla funzione da gestire.
Le Unioni di Comuni rappresentano una forma associativa intercomunale potenzialmente in grado di superare, almeno in parte, la frammentazione dei centri di costo e di produrre economie di scala nonchè una programmazione sovracomunale omogenea. Se l’Unione invece associa solo i servizi che comportano maggiori costi (p.es. Polizia Municipale), e non anche quelli che comportano entrate ed attivi (p.es. Gestione cimiteri ed altre funzioni, sovente mantenute dai Comuni), le economie di scala che l’associazionismo può produrre si perderebbero, in tutto o in parte. Analogamente, se i Comuni associati in Unioni conservano i propri uffici, e questi non sono unificati ed integrati nella struttura organizzativa unificata dell’Unione, si avrebbe un ente in più, con maggiori costi dovuti contrattualmente al personale che collabora con due enti, l’Unione ed il Comune.
Tendenzialmente, quindi, la devoluzione responsabilizza gli enti locali e impone un difficile processo di razionalizzazione organizzativa, in presenza di una frammentazione difficile da superare, perchè nata per effetto di leggi statali. L’associazionismo comunale è una delle possibili contromisure alla frammentazione. Non l’unica.
Il dibattito tra i simpatizzanti del centralismo e quelli convinti per la devoluzione è meno interessante degli sviluppi che potrebbe offrire un progetto, statale e regionale, per la graduale semplificazione organizzativa del sistema pubblico, e per un associazionismo intercomunale che produca risparmio, maggiore efficienza e capacità progettuale.
Gli effetti sarebbero il recupero di risorse economiche da destinare allo sviluppo di progetti finanziabili dall’UE, e una non poco significativa riduzione del debito pubblico.
Si potrebbero formare, con il ricorso alla sussidiarietà orizzontale, figure specializzate nella predisposizione di progetti per avere finanziamenti comunitari, presso imprese, Università, associazioni, Onlus e cooperative, e finanziare con i fondi UE le nuove professionalità da destinare alle attività di progettazione e di ricerca.
La Regione Marche persegue politiche di riordino volte al risparmio (v. pagina iniziale – rubrica “semplificazione”), ma su questo versante appare necessaria una convergenza sempre più ampia, affinchè il tema del riordino territoriale divenga centrale, all’interno del dibattito sulle riforme (v. p.d. leggi delega – pagina “Decentramento”).
Finora, l’attenzione degli addetti ai lavori e dell’opinione pubblica si è incentrata sul contenimento della spesa relativa all’ “attività amministrativa”, in futuro è auspicabile uno sforzo unitario per la semplificazione organizzativa e per lo snellimento dell’ “organizzazione amministrativa”.
Per migliorare la qualità dell’azione amministrativa, e destinare più risorse ai servizi, e minori alla copertura dei pur necessari costi generali dell’amministrazione pubblica.